L’intercommunalité : échelle de jonction entre action sociale et territoriale

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19 juil. 2022
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Le 19 juillet 2022

Les établissements de coopération intercommunale (EPCI) ont été l’échelon qui à chaque évolution législative concernant les institutions publiques ont gagné en compétences. La loi de la Nouvelle organisation des territoires de la République (NOTRe) qui clarifie la répartition des compétences entre collectivités et établissements publics, la Circulaire du Premier ministre de 2020 qui met en place les Contrats territoriaux de relance et de transition écologique (CRTE), faisant de l’échelon intercommunal un partenaire incontournable, la loi de Différenciation, de Décentralisation et Déconcentration dite 3D qui votée en 2022 élargit les compétences à la carte des EPCI. Echelle de cohérence territoriale, l’EPCI met en place l’outils principal de la planification du développement durable dans les territoires. Echelle de coordination de l’ensemble des politiques publiques, elle permet une harmonisation et une mutualisation sur le territoire communautaire.

Mais le domaine social qui a longtemps été réservé aux échelles départementales et communales est désormais aussi pris en charge par ces EPCI qui peuvent mettre en place des centres intercommunaux d’action sociale CIAS, équivalent des centres communaux d’action sociale (CCAS) des communes qui les constituent. Que peut-on observer de ces évolutions à travers l’exemple de la prévention de la perte d’autonomie ? Quand désormais les territoires doivent faire face aux évolutions démographiques et que les diagnostics territoriaux font état des vieillissements : vieillissement de la population mais aussi vieillissement des parcs de logements dont ils ont la charge. Dans leur ouvrage sur les politiques d’aménagement du territoire en France, Yves Jean et Martin Vanier (2009)[1] estimaient que « […] action sociale et action territoriale ont largement été construites dans l’ignorance mutuelle, au point de dissocier intervention sur les territoires en difficulté et intervention auprès des individus en difficulté. » Les auteurs constataient aussi que se produisait un phénomène de territorialisation de l’action sociale, renforcé par l’Acte II de la Décentralisation (où le Conseil départemental est conforté en tant que chef de file), mais aussi par la mise en œuvre de « […] plans de cohésion sociale à l’échelle locale dans le cadre de l’intercommunalité de projet ». Quelles relations entre les deux domaines d’actions : dans quelle mesure peut-il exister une jonction entre action sociale et action territoriale (Jean, Vanier, 2009) dans le domaine de la prévention gérontologique à l’échelle des EPCI ? En quoi les acteurs EPCI peuvent-ils contribuer à la mise en place des politiques publiques du bien-vieillir ? Le bien-vieillir est selon Brigitte Nader (2013) tant un « paradigme sociétal », « une ligne directrice des politiques publiques » et un « référentiel pour mener sa vieillesse à bien ».

La méthodologie a consisté essentiellement en l’analyse des documents de planification et par des entretiens semi-directifs. Ces données ont permis d’élaborer des préconisations sur les procédures. Peu de documents officiels ont été transmis par les interlocuteurs afin de valider les données communiquées ; ceux-ci sont donc mentionnés sous réserve de validation.

Les exemples de la Martinique et de la Guadeloupe montrent que si les EPCI gagnent en compétences depuis quelques années, ils apparaissent comme acteurs intermédiaires dont les prérogatives dépendent des communes ; sont alors possibles des jonctions entre actions sociales et territoriales où les acteurs clés sont les acteurs de l’économie sociale et solidaire.

I. L’EPCI gagne en compétences depuis quelques années

A. La loi ASV de 2015 : EPCI, membre de la Conférence des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie

La loi Adaptation de la société au vieillissement (ASV) votée en décembre 2015 et promulguée en janvier 2016 est celle qui met en place la Conférence des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie (CFPPA) dans chaque département. Cette instance permet à divers membres de domaines variés de se regrouper afin de contribuer sur leur territoire à la coordination des actions de prévention de la perte d’autonomie. Ainsi, les membres de droit sont le Conseil départemental qui assure la présidence, l’Agence régionale de Santé (ARS) qui assure la vice-présidence, la Caisse générale de Sécurité sociale (CGSS), ainsi que des représentants de l’Institution interprofessionnelle de retraites complémentaires de la Martinique (IRCOM), de l’Agence nationale de l’amélioration de l’habitat (ANAH) et de la Mutualité française. Les EPCI sont des membres qui peuvent intégrer cette structure après avis de l’organe délibératif.

En Martinique, l’ensemble des trois EPCI ont fait le choix de l’intégrer ; en Guadeloupe, seul un EPCI sur six aurait[2] fait le choix inverse, laissant ainsi aux collectivités territoriales communales le soin d’y assister. Le cadre législatif permet en effet aux collectivités territoriales volontaires, au même titre que les EPCI d’y participer après consultation de l’assemblée délibérante. En quoi les acteurs EPCI peuvent-ils contribuer à la mise en place des politiques publiques de prévention ?

Les EPCI détiennent les compétences que leur délèguent les communes dans le cadre de la loi. Elles mutualisent ainsi les dépenses liées aux différentes politiques publiques et espèrent faire des économies, tout en améliorant l’efficience des politiques publiques.

B. Acteurs premiers de l’aménagement durable des territoires

Comme l’ont rappelé Yves Jean et Martin Vanier (2009), les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre ont été pensés dans une finalité de développement territorial, dont les compétences ont été renforcées par la Loi NOTRe de 2015. Quatre compétences obligatoires leur sont accordées : aménagement du territoire, politique de la ville, équilibre social de l’habitat, et développement économique. En plus de ces compétences, les EPCI ont, en fonction de leur statut (communauté d’agglomération, communauté urbaine) la possibilité de choisir des compétences complémentaires (pour atteindre le nombre de compétences obligatoires relatives au rang) et supplémentaires facultatives.

Acteur premier de l’aménagement du territoire, leur principal outils d’action est le SCOT : schéma de cohérence territorial. Celui-ci est constitué de documents élaborés dont le diagnostic territorial permet la mise en place d’une cohérence spatiale en respectant les objectifs du développement durable. La compétence de l’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire est donc la politique mise en place par les EPCI au travers de l’adoption d’un Programme local de l’habitat (PLH). En 2022, aucun document PLH n’est adopté en Guadeloupe. En Martinique, les trois EPCI ont leur PLH exécutoire. Mais ces deux espaces insulaire et archipélagique sont caractérisés par une forte insalubrité des logements couplée à une forte précarité des occupants : notamment les personnes âgées.

Pour remédier à l’insalubrité des logements, le cadre législatif prévoit la mise en place des Plan intercommunaux de lutte contre l’habitat indigne (PILHI) que seul l’EPCI de Cap Nord en Martinique a voté. Les autres EPCI des deux espaces ont entamé leur élaboration.

La loi Letchimy de 2011 a d’ailleurs permis d’adapter au territoire les phases de l’opération de résorption de l’habitat insalubre (RHI). On peut distinguer deux phases à cette opération : la phase pré-opérationnelle qui est celle du diagnostic territorial. C’est cette phase qui a été consolidée par la loi Letchimy et a permis de prendre en compte le profil des occupants. La seconde phase est celle des travaux, au cours de laquelle les acteurs publics peuvent faire le choix de mettre en place une MOUS, maîtrise d’œuvre urbaine et sociale, comme ce fut le cas dans l’opération réalisée au quartier La Crique à Trinité (EPCI Cap Nord).

II. EPCI : acteur intermédiaire

A. Les différents niveaux d’intégration de l’action sociale

La compétence de l’action sociale peut être déployée à l’échelle intercommunale dans un processus de délégation des communes qui la constituent : elle est en partie facultative. En effet, si l’action sociale est un domaine complexe, elle regroupe un ensemble de prestations sociales accordées par le Conseil départemental aux bénéficiaires en fonction de critères sociaux définis par la loi. Les communes ne sont que les partenaires qui orientent et supportent l’échelon départemental en transmettant les dossiers qu’elles peuvent aussi instruire pour le compte de celui-ci.

A côté de ces aides bien ciblées de prestations sociales, les communes ont la possibilité de mettre en place des compétences facultatives qui prennent des formes variées, en fonction de publics divers. Dans le cas des personnes âgées, ce peuvent être : du portage de repas, de la gestion des maisons de retraite, des actions collectives de prévention de la perte d’autonomie, des aides diverses voire la gratuité pour l’accès à des services (sport, loisirs, transport). Ces missions qui sont remplies par le Centre communal d’action sociale (CCAS), peuvent donc être substitués à l’échelle intercommunale par le CIAS, centre intercommunal d’action sociale.

Mais l’action sociale à l’échelle intercommunale peut aussi être élargie à la politique de la ville, aux volets sociaux des SCOT et des plans locaux d’urbanisme (PLU) (Jean, Vanier, 2009). Certains établissements ont à ce propos choisi de développer un volet de cohésion social ou de développement social.

Par exemple, la Communauté d’agglomération du Centre de la Martinique (CACEM) a élaboré la Figure 1[3] qui présente sa démarche en ce sens. La mutualisation est bien présente à travers la co-construction, le co-financement et la co-évaluation de l’ensemble des champs, y compris un axe dédié aux séniors. Ainsi, elle entend développer une solidarité envers ce public en matière de « lutte contre la perte d’autonomie (ateliers physiques adaptés) », de logement pour « retarder l’orientation vers des structures spécialisées », orienter les publics aînés pour répondre à la « problématique du sous-peuplement de certains logements », et mettre en œuvre la politique portée par la Collectivité Territoriale de Martinique de la silver économie qu’elle définit comme l’« économie des séniors ». On peut bien voir le volet Séniors comme la prise en compte transversale, de la prévention de la perte d’autonomie à la politique de l’adaptation des logements.

Figure 1 Développement social de la CACEM

Mais cette démarche n’est possible qu’à condition que les communes acceptent de déléguer leurs compétences sociales à cet établissement public. Ainsi, au cours des entretiens menés avec certains représentants des EPCI des deux espaces insulaires en 2022, certains ont présenté le caractère politique comme indispensable à la réussite d’une telle initiative. En effet, si la Communauté d’agglomération de la Riviéra du Levant (CARL) de Guadeloupe avait, selon la présentation faite par l’interviewé[4] l’intention dès sa création de présenter un projet de CIAS avec délégation de compétences des communes, les résistances des maires concernés invoquant une nécessité de proximité orienteraient désormais les choix de l’établissement vers une structure moins intégrante. C’est-à-dire que les maires garderaient leurs compétences intégrales, et seul une action sociale d’intérêt communautaire verrait le jour. Et cette question de la proximité est en effet évoquée aussi par d’autres interlocuteurs des structures interrogées : la crise sanitaire liée à la pandémie du Covid-19 l’a démontré. Ce sont les CCAS qui sont les premiers relais territoriaux, les premiers recours des populations qui l’ont déjà identifié comme tel.

Cette question de l’intégration des compétences de l’échelon intercommunal se retrouverait a priori aussi dans le domaine de l’habitat, qui est pourtant une compétence obligatoire des EPCI.

B. Les opérations d’aménagement durable des territoires : résorption de l’habitat insalubre (RHI)

En effet, sous réserve de validité des éléments communiqués par les personnes interviewées au cours des enquêtes de terrain sous forme d’entretiens semi-directifs (sous réserve de documents officiels), la délégation de compétences en matière de programmes d’aménagement du territoire ne serait pas complète sur le même espace communautaire. En effet, depuis sa mise en place en 2014 la CARL n’aurait pas la gestion complète de l’opération de résorption de l’habitat insalubre (RHI) du quartier Grand Baie au Gosier. Le projet est actuellement suspendu : l’arrêté d’insalubrité de la Préfecture de Guadeloupe date de 1994, et deux projets d’aménagement du quartier proposés par la mairie du Gosier en 2013 et 2017 ont été refusés. Celle-ci a choisi en 2017 de redéfinir le projet en s’appuyant sur une Assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) qui a adopté une approche d’urbanisme durable (AUD) : en tenant compte de l’équilibre des piliers du développement durable, c’est une co-construction faisant intervenir tant les habitants que les structures implantées sur le territoire. L’AMO a divisé la phase pré-opérationnelle en trois étapes : la ”vision” qui définit les enjeux (diagnostic territorial avec volet social et volet territorial), l’”ambition” permet de traduire les enjeux en objectifs puis en orientations et la ”transcription” qui les décline. Enfin, la phase des travaux constitue la quatrième étape.

Au sein de cette opération, l’adaptation des logements à la perte d’autonomie a pu être abordée dans la phase pré-opérationnelle, notamment au cours de forums organisés par thématiques : foncier, cohésion sociale et sécurité, urbanisme et environnement, etc.

En Martinique, l’intégration est visible : si la ville de Trinité a confié en 1984 à l’Agence de Développement Durable d'Urbanisme et d'Aménagement de Martinique (ADUAM) une étude sur le quartier de la Crique, elle délègue la maîtrise d’œuvre à la Communauté de communes du Nord de la Martinique (CCNM). Le dossier a alors été repris par la Communauté d’agglomération de Cap Nord à sa mise en place en 2014. Ainsi, la politique de l’équilibre social de l’habitat est bien avancé dans cet EPCI : le programme local de l’habitat (PLH) est adopté en 2016 alors qu’il avait débuté en 2012 ; il s’est doublé, contrairement aux autres EPCI de l’île du plan intercommunal de lutte contre l’habitat indigne (PILHI).

Figure 2 Plan du quartier après les opérations de RHI du quartier La Crique (source : Ville de Trinité, s.d., dossier de demande de subvention)

Dans les deux cas, les démarches de développement durable ont été retenues : approche d’urbanisme durable (AUD) à la CARL en Guadeloupe, approche environnementale de l’urbanisme (AEU) à Cap Nord en Martinique. Dans les deux exemples, la recherche de l’adaptation transversale à la perte d’autonomie a été notée : le cadre de vie pour de possibles activités physiques adaptées et plus largement pour faciliter les mobilités, la prise en compte de l’adaptation des logements, un accent sur la précarité des publics.

III. Les possibles jonctions au travers de partenariats « publics-économie sociale et solidaire »[5]

A. La prévention de la perte d’autonomie : la « régulation sociale » à l’échelle des intercommunalités

La politique d’aménagement du territoire qui caractérise les EPCI les incite à rechercher un équilibre entre les communes qui les composent : dans certains cas, un équilibre ou une équité à défaut d’une égalité stricte entre les espaces urbains, périurbains et ruraux.

Dans le cas de la politique de prévention menée par la Conférence des financeurs de prévention de la perte d’autonomie (CFPPA) de Martinique, les cahiers des charges relatifs aux appels à projets (AAP) pour l’organisation d’actions collectives de prévention mentionnent le Nord de la Martinique comme soumis à une attention particulière. C’est en effet dans la partie nord de l’île, considérée comme la plus rurale (même si la périurbanisation et le phénomène de mitage prédominent en dehors de l’agglomération centre autour de la capitale Fort-de-France) qu’est concentrée la part la plus élevée de grandes personnes précaires, dont les scores moyens de fragilité sont les plus élevés. Cette partie de l’île fait face depuis quelques années à un vieillissement de sa population.

Ce sont essentiellement les acteurs de l’économie sociale et solidaires (ESS) qui interviennent dans ce domaine de la prévention en organisant dans les territoires les actions collectives selon plusieurs thématiques : bien-être estime de soi / bien vivre sa retraite, mémoire, habitat, mémoire, nutrition, activités physiques adaptées, équilibre, technologies, sécurité routière, transport, vacances, aide aux aidants. En exploitant les résultats des réponses des appels à projets reçus par la CFPPA Martinique entre 2017 et 2020, l’analyse statistique a montré qu’en moyenne, 90% des structures ayant envoyé un projet relevaient de ce statut ESS. Les autres projets venaient des structures publiques (CCAS) et quelques uns du secteur privé marchand. Les EPCI ont la capacité d’accompagner ces acteurs dans le cadre de leurs politiques de cohésion sociale : appui technique, logistique, subventions, etc.

Ainsi, en plus des CCAS que les EPCI représentent quand ils intègrent l’instance de la CFPPA, ce sont aussi les acteurs de l’ESS avec lesquels les intercommunalités nouent des partenariats. A l’aide des diagnostics de terrain menés par les acteurs de l’ESS, les instances CFPPA parviennent à répondre aux besoins des différents territoires, grâce à la connaissance du terrain des EPCI et en fonction des orientations des programmes coordonnés retenus.

A l’échelle des CCAS, il a été possible d’identifier dans la Figure 3 les relations entre acteurs, où l’intégration serait effective. Ainsi, quels processus sont mis en place entre représentants des CCAS (Union départementale des CCAS de Martinique, UDCCAS Martinique) ou des communes de façon générale (Association des maires de Martinique, et l’instance de la CFPPA où les EPCI tiennent lieu de relais ?

Figure 3 Rôle de l'UDCCAS et des EPCI dans l'accompagnement des CCAS et des acteurs ESS

Le programme coordonné retenu par la CFPPA de Martinique en 2017 suite au diagnostic territorial obligatoire s’impose désormais au schéma gérontologique en matière de prévention pour tous les publics : autonomes (GIR[6] 5 à 6) et en perte d’autonomie (GIR 1 à 4). Un document rédigé en 2020 par l’Association des maires de Martinique intitulé La Martinique face à une transition démographique sans précédent, fatalité ou opportunité à agir collectivement ?, a été présenté comme une Task Force des CCAS avec pour objectif de traduire de façon opérationnelle ce schéma gérontologique dans la finalité de faire avancer les mesures en faveur des personnes âgées. Ni cette feuille de route, ni le schéma gérontologique – tous deux réalisés en concertation avec les acteurs du territoire – ne sont pourtant considérés par l’ensemble des acteurs interrogés au cours d’entretiens semi-directifs comme intégrant suffisamment les acteurs locaux ; il subsiste dans les échanges un besoin de coordination des acteurs.

L’UDCCAS de Martinique a précisé les difficultés auxquelles devaient faire face certains CCAS : une non actualisation des diagnostics territoriaux ou analyse des besoins sociaux (ABS) pour cause de manque de financement ne permettait pas aux acteurs de toujours s’impliquer. Ainsi, une mutualisation à l’échelle départementale de cette ABS a permis aux communes de réaliser leurs fiches-actions, c’est-à-dire leur propre feuille de route communale pour une déclinaison en actions collectives de prévention de la perte d’autonomie. Mais l’UDCCAS organisait aussi à différentes échelles, probablement à celle des EPCI, des réunions thématiques entre CCAS. On a pu alors émettre l’hypothèse des interactions entre l’UDCCAS et les EPCI pour des travaux coordonnés dans le cadre de la thématique de la prévention.

Et cela, tant pour aider les CCAS à répondre aux besoins de prévention soit par leur gestion directe (avec ou sans réponses aux appels à projets lancés par la CFPPA de Martinique), soit en gestion déléguée en subventionnant les acteurs de l’économie sociale et solidaire pour les décliner dans les territoires.

B. Les multiples « partenariats publics-économie sociale et solidaire »

Dans le cadre des opérations d’aménagement du territoire, les analyses des deux cas d’étude de RHI à Cap Nord en Martinique et au Gosier en Guadeloupe a permis de placer les acteurs de l’économie sociale et solidaire à chaque étape : ceux de la prévention de la perte d’autonomie intervenant tant en phase pré-opérationnelle pour la phase de diagnostic et en phase post-travaux.

Dans le cas de la RHI du quartier La Crique à Trinité en Martinique, la phase pré-opérationnelle débute avec le diagnostic territorial. Celui-ci peut prendre plusieurs formes, comme celui adapté en trois étapes déjà présenté dans le cas de l’AMO du Gosier. Cette phase qui vise à identifier les besoins des habitants, pourrait voir intervenir les structures de service d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) agréés par la CGSS Martinique, la CTM ou encore sollicités par le CCAS de la commune. En parallèle de l’enquête socio-économique normalement menée par le CCAS, les SAAD seraient en capacité de déterminer les GIR des habitants si ceux-ci ne sont pas connus des services, et travailler de concert avec la CGSS qui présente ses missions : elle est effet en charge des personnes âgées autonomes, et intervient aussi dans les opérations d’aménagement du territoire (Politique de la ville, PLH de Cap Nord) dans sa mission de lutte contre l’isolement des aînés. Ainsi, on peut voir que des actions peuvent être menés par l’un ou l’ensemble de ces acteurs membres de la CFPPA impliqués dans la prévention de la perte d’autonomie à ces phases, pré-opérationnelle, mais aussi celle des travaux.

Figure 4 Etapes de la RHI de Cap Nord en Martinique

Dans le cas où les grandes personnes sont identifiées GIR 1-4, c’est à dire en perte d’autonomie, les dossiers sont traités par la Collectivité Territoriale de Martinique (Direction des personnes âgées de l’ancien Conseil départemental) qui leur attribue sous conditions de ressources une aide pour le maintien à domicile. Cet accompagnement est alors effectué à l’issue des travaux, lors de l’installation des aînés dans leurs nouveaux logements rénovés, salubres et adaptés à leur perte d’autonomie.

En conclusion, l’EPCI est désormais un acteur qui peut en fonction des territoires et selon la volonté politique s’impliquer à des degrés divers dans l’action sociale et plus précisément dans les politiques de prévention gérontologique. Délégation totale ou partielle, les variations restent à la décision des communes. Il existe donc de fait des inégalités territoriales de cette action sociale intercommunale à l’échelle nationale. En rajoutant à leurs missions initiales de cohérence territoriale et d’aménagement durable des territoires la cohésion sociale de la prévention, les EPCI apparaissent tant comme échelle que comme acteur intermédiaire, et pourraient, dans une coordination des parties prenantes participer à la construction d’une territorialisation du bien-vieillir, avec pour finalité une résilience des territoires dans une approche sociale du développement durable. La résilience entendue comme résistance d’un système à un choc (Angeon, Saffache, 2008)[7].

L’EPCI peut-il être l’échelon approprié d’une coordination efficiente des acteurs d’un territoire que l’on pourrait qualifier de gérontologique ?

Bibliographie

· Angeon V., Saffache P., 2008, « Les petites économies insulaires et le développement durable : des réalités locales résilientes ? », in Études caribéennes, Petits territoires insulaires et développement durable, 11/2008, Paris, Éditions Publibook Université, Collection Sciences Humaines et Sociales, Série Géographie, Consulté le 12 octobre 2009, http://etudescaribeennes.revues.org/document3443.html.

· Bance P., 2018, Providing public goods and commons. Towards coproduction and new forms of governance for a revival of public action, CIRIEC STUDIES SERIES, CIRIEC International, http://doi.org/10.25518/ciriec.css1book.

· Jean Y., Vanier M., 2009, La France Aménager les territoires, Collection U, Armand Colin, 360 p.

· Pamphile J., 2021, La Martinique face à une transition démographique sans précédent, fatalité ou opportunité à agir collectivement ?, s.l.

· Ville de Trinité, s.d., Dossier de demande de subvention des travaux de prévention du risque de chutes de blocs du talus du Fort Sainte Catherine.

· Ville du Gosier, 2018, Comités de Pilotage du Projet d’aménagement RHI de Grand Baie, site consulté le 16 février 2022, https://www.villedugosier.fr/spip.php?article4273.

Version pdf disponible en téléchargement :

[1] Jean Y., Vanier M., 2009, La France Aménager les territoires, Collection U, Armand Colin, 360 p.

[2] Cette information transmise au cours d’un entretien semi-directif réalisé à distance en 2022 avec la CARL, Communauté d’agglomération de la Riviéra du Levant ; aucun document validant cette information n’a été communiqué par l’interlocuteur.

[3] http://www.cacem.org/activites-economiquessociales/developpement-social.html.

[4] Propos tenus sous réserve, car aucun document formel n’a été transmis attestant cette démarche.

[5] Bance P., 2018, Providing public goods and commons. Towards coproduction and new forms of governance for a revival of public action,CIRIEC STUDIES SERIES, CIRIEC International, http://doi.org/10.25518/ciriec.css1book.

[6] GIR : groupe iso-ressources ; sont les niveaux de dépendance de la grille Aggir utilisée par les Conseils départementaux pour évaluer le degré de perte d’autonomie des personnes âgées.

[7] Angeon V., Saffache P., 2008, « Les petites économies insulaires et le développement durable : des réalités locales résilientes ? », in Études caribéennes, Petits territoires insulaires et développement durable, 11/2008, Paris, Éditions Publibook Université, Collection Sciences Humaines et Sociales, Série Géographie, Consulté le 12 octobre 2009, http://etudescaribeennes.revues.org/document3443.html.